ce que nous avons à apprendre des diplomates du passé

Lucien Bély est membre de l’Académie des sciences morales et politiques et de la Société de l’histoire de France, qu’il a présidée. Historien spécialiste des relations internationales et de la diplomatie à l’époque moderne, il s’est imposé grâce à des ouvrages majeurs, parmi lesquels L’Art de la paix en Europe. Naissance de la diplomatie moderne, XVI‑XVIII siècle (PUF, 2007, prix Thiers), salué comme faisant autorité sur la question. Son œuvre inclut d’autres contributions importantes : Espions et ambassadeurs au temps de Louis XIV (Fayard, 1990), le Dictionnaire de l’Ancien Régime (dir., PUF 2010), ainsi que La Société des princes (XVI^e – XVII^e siècle) (Fayard, 1999, prix Joseph-du-Teil) ou La France au XVII^e siècle. Puissance de l’État, Contrôle de la société (PUF, 2009, prix Madeleine-Laurain-Portemer). Il revient ici sur l’héritage des diplomates d’Ancien Régime, les mutations de leur métier, et les fragilités contemporaines de l’art de la paix.

Le Figaro.- Vous êtes l’auteur d’un essai qui fait autorité depuis près de vingt ans, L’art de la paix en Europe - Naissance de la diplomatie moderne , XVI^e-XVIII^e siècle (PuF - 2007). Selon vous, quels sont les principes fondamentaux que les diplomates de cette période (Torcy, Chavigny, Blondel, Vergennes, Talleyrand…) ont voulu transmettre à leurs successeurs ?

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Lucien Bély.- L’Europe a mis en place, au fil des siècles, une organisation spécifique des relations dites internationales, qui se tissent entre les États souverains. Ces pratiques politiques ont trouvé un nom à la fin du XVIII^e siècle : c’est la diplomatie, avec les spécialistes de cet art politique, les diplomates.

À partir du XIX^e siècle, ce système européen s’est étendu au monde, avec des ambassades et des ambassadeurs, des congrès de paix, des traités, un droit international et, de surcroît, des règles subtiles de cérémonial qui permettent aux puissances de se confronter sans s’affronter. Au XX^e siècle, pour écarter les conflits, des organisations permanentes ont vu le jour, en particulier, après la Première Guerre mondiale, la Société des Nations à laquelle a succédé l’Organisation des Nations unies (ONU) après la Seconde Guerre mondiale.

Les hommes du passé que vous mentionnez ont des profils très variés, tantôt ministres des Affaires étrangères (Torcy, Vergennes, Talleyrand), tantôt ambassadeurs ou envoyés (Chavigny, Blondel). Ils ont eu la tâche de définir pour la France une politique étrangère face à l’Europe et au monde, et parfois de représenter leur pays à l’étranger ou dans des congrès internationaux. Ces négociateurs connaissaient la géopolitique de leur temps et les forces en présence ; ils ont proposé des alliances ou bien négocié des accords, des trêves ou des paix. Ils incarnent bien ce que sont les diplomates. Ceux-ci ont d’abord, ne l’oublions pas, la charge de défendre les intérêts de leur pays face à toute attaque ou à toute concurrence venue de l’extérieur. Ils travaillent à sauvegarder son territoire et à lui assurer la paix et la sécurité.

De plus, ces hommes de la diplomatie doivent défendre les décisions de leur gouvernement, une fois qu’elles sont prises, en élaborant un discours qui puisse justifier tous ses choix et dans tous les cas, même s’ils semblent absurdes ou dangereux. Ils présentent ces arguments parfois publiquement, parfois dans des discussions secrètes. Dans toutes ses missions, un diplomate doit appliquer à la lettre les instructions qu’il reçoit : il peut échouer mais il ne doit en rien outrepasser ces ordres.

Les diplomates informent leur gouvernement avec exactitude et rapidité, l’alertent de toute affaire et de tout événement qu’ils jugent importants. C’est, grâce à eux, un flux d’informations et de réflexions qui aboutit au sommet de l’État et qui vient s’ajouter aux autres sources d’information. Bien sûr, ils négocient aussi des accords et doivent veiller à ce qu’ils soient bien appliqués. La diplomatie s’attache à venir, partout dans le monde, au secours des populations qui souffrent en raison des guerres, des révolutions ou des catastrophes naturelles. Cette dimension humanitaire a pris, au fil du temps, une place plus importante, surtout à partir du XIX^e siècle, mettant ainsi le diplomate au service de l’humanité en danger. Désormais, les préoccupations écologiques viennent s’y ajouter.

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Aujourd’hui, ce sont surtout les chefs d’État ou de gouvernement qui prennent la parole et défendent leur politique. Les diplomates travaillent donc plutôt dans l’ombre, conseillant et informant le gouvernement, préparant les déclarations et les décisions, négociant des accords dans les domaines les plus divers. À l’étranger, ils défendent les intérêts de leur pays, mais aussi de leurs compatriotes.

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Au regard des activités diplomatiques que vous décrivez dans votre ouvrage, comment définiriez-vous l’art de la paix dans l’Europe d’aujourd’hui ?

Après la Seconde Guerre mondiale, l’Europe a connu de grandes tensions au cours de ce que l’on a appelé la guerre froide qui a divisé le continent en deux blocs ennemis. Depuis la chute du mur de Berlin en 1989, les inquiétudes semblaient s’éloigner. Mais aujourd’hui, la guerre menée par la Russie en Ukraine change la donne.

La paix en Europe s’est fortifiée à travers la construction de l’Union européenne qui travaille à cultiver des liens permanents entre 27 pays, souvent en conflit au cours des siècles précédents. La construction européenne s’est fondée sur l’agrégation de démocraties et elle a peut-être contribué à l’effacement des dictatures qui subsistaient encore en Europe. Elle a pu intégrer les nations qui se sont soustrait à la domination russe.

Comme l’avait préconisé l’abbé de Saint-Pierre en 1713, dans son Projet de Paix perpétuelle, cela s’est fait grâce à un gel de la carte géopolitique de l’Europe. Les litiges anciens à propos des frontières ne sont plus évoqués officiellement, pour éviter le retour de revendications violentes, ce qui n’empêche pas certains de souffler sur ces braises mal éteintes. Les circulations plus faciles rendent ces barrières politiques moins sensibles. Enfin, la coopération économique et culturelle dans le cadre européen permet de contenir la volonté de retrouver des territoires perdus où vivent des populations proches par la langue ou les traditions.

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La vie de l’Union conduit aussi à une moindre affirmation des identités nationales qui se fortifiaient souvent par la volonté de dominer les autres. Certes, le sentiment patriotique reste très fort dans la plupart des pays européens, se renforce même parfois, mais il s’exprime moins face à un ennemi considéré comme historique, souvent un État voisin, qui deviendrait une cible ou une proie. Ce patriotisme devient plutôt la défense d’une identité spécifique. D’un côté, le goût des voyages et la circulation de l’information conduisent à la prise de conscience des intérêts communs à toute l’humanité, de l’autre, les populations sont très attachées à leur région, à leur ville ou à leur village.

C’est dire que l’Europe établit un équilibre entre des États très dissemblables, en demandant à tous de participer à l’effort commun selon ses moyens propres, en tenant compte de l’avis de chacun quelle que soit sa puissance démographique, économique ou militaire. Ce consensus nécessaire conduit à une forme de lenteur lorsque l’actualité oblige à prendre des décisions rapides, ce qui nourrit parfois les critiques de certains Européens qui voient l’Union européenne comme un mastodonte impuissant.

L’Union européenne s’est aussi donné comme règle de ne pas favoriser le séparatisme de régions tentées par l’indépendance, de façon à ne pas remettre en cause l’identité ou la stabilité des États européens. L’Europe a également maintenu la paix en participant aux opérations de l’OTAN en collaboration avec les États-Unis et en laissant parfois ceux-ci intervenir pour régler les conflits qui divisaient le continent, par exemple après la dislocation de l’ancienne Yougoslavie. Depuis 2022, l’Europe aide l’Ukraine attaquée par la Russie en lui fournissant des armements, comme les États-Unis. Elle affronte des cyberattaques russes et prend conscience d’une menace multiforme de la Russie dans l’avenir, en particulier contre les pays baltes.

Dans l’émission de Canal Académies , “Comment le XVI^e siècle a réinventé la figure de l’ambassadeur”, vous dites : « Le respect de la souveraineté est une dimension très importante de la vie diplomatique. » Peut-on vraiment parler d’une souveraineté européenne en 2025 ?

La souveraineté est une autorité qui n’en reconnaît aucune autre supérieure à la sienne. À partir des Temps modernes, l’Europe abandonne le rêve d’un empire qui permettrait d’assurer la paix générale et voit l’affirmation de multiples États souverains rivaux, parfois ennemis. La souveraineté se situe à la rencontre de deux évolutions : d’un côté, une communauté humaine accepte une seule autorité suprême, avec des règles communes et une contribution financière pour sa propre défense ; de l’autre, il faut qu’il y ait une reconnaissance de cette souveraineté par les autres pays souverains.

Aujourd’hui, l’Union européenne est un cas particulier, car elle rassemble des États nationaux qui conservent leur souveraineté. Ce n’est pas une fédération comme les États-Unis, ni une confédération comme la Suisse. L’Union européenne bénéficie néanmoins de caractéristiques assez proches de la souveraineté. Son organisation complexe associe le conseil européen rassemblant les chefs d’État ou de gouvernement des différents membres de l’Union, tous issus d’élections démocratiques, le conseil des ministres de l’Union, le Parlement européen, élu démocratiquement, et la Commission européenne, qui joue le rôle d’un gouvernement dans des domaines essentiels. Néanmoins, l’Union européenne n’a pas de constitution commune qui l’emporterait sur celles des différents membres, l’adoption d’une constitution de l’Union européenne ayant échoué.

La monnaie, l’Euro, est un signe éclatant de souveraineté et la Banque centrale européenne, indépendante des gouvernements nationaux, impose de son côté une cohérence d’action en matière financière et bancaire. Il y a également une communauté économique qui ne reconnaît pas de frontière et les négociations touchant au commerce international ont lieu au niveau européen. Des règles communes sont acceptées par tous les membres, les normes européennes l’emportant sur les normes nationales quand elles ne sont pas contraires aux différentes constitutions. Ajoutons à cela le succès des échanges universitaires Erasmus qui ont fortifié la coopération intellectuelle et savante. La circulation des hommes est possible dans ce même espace, sans restriction notable, à partir des accords dits de Schengen. La Charte des droits fondamentaux fixe un ensemble de références pour tous ses membres.

En revanche, la politique extérieure commune demeure sans doute mal définie puisque chaque État continue à affirmer sa propre ligne politique avec sa propre diplomatie, même s’il existe bien une « haute représentante » pour les affaires étrangères de l’Union. Surtout, il n’y a pas d’armée commune, donc pas d’action collective possible contre un ennemi de l’Europe. Néanmoins, dans les crises récentes, on peut dire qu’il y a eu une relative communauté de vue et d’action malgré les réticences de certains membres de l’Union.

L’Europe prend conscience qu’elle doit se défendre désormais face à des forces hostiles : le Sud dit global qui voit en elle le repaire de ses anciens colonisateurs, les États-Unis qui la considèrent désormais surtout comme une concurrente économique, la Russie qui la désigne comme une ennemie protégeant ses anciens pays dépendants… On peut donc dire que l’Europe a une souveraineté limitée ou inachevée, mais bien réelle.

Dans le chapitre XII de votre ouvrage, intitulé « La paix, dynamique de l’Europe moderne […] », vous écrivez : « Le temps joue son rôle dans le cours d’une négociation : un retard ou une hésitation en modifie le cours. » Dans quelle mesure ce facteur temps pourrait-il être mieux exploité aujourd’hui ?

Avec la circulation rapide des hommes et des informations, la vie politique internationale s’est accélérée. Il paraît possible d’agir vite et de réagir rapidement aux événements. Il n’est pas sûr que les négociations, en particulier pour une trêve ou une paix, puissent, pour autant, aboutir plus aisément. Le temps joue un rôle essentiel dans les négociations de tous types. Le talent du négociateur vient de sa capacité à faire des propositions au bon moment, ou bien à trouver des expédients qui permettent à point nommé de surmonter des difficultés. Néanmoins, dans les conflits, c’est l’usure qui conduit souvent à choisir la fin des combats parce que les ressources financières ou militaires s’épuisent et qu’il faut alors songer à des discussions sérieuses.

La mobilisation des populations demande du temps lorsque s’engage une guerre, mais il en faut aussi pour convaincre l’opinion publique que la victoire totale n’est pas possible et même que la défaite est proche, donc qu’il faut faire la paix. La diplomatie doit donc être en alerte pour répondre aux événements les plus imprévus, tenter de déjouer les crises et d’écarter les conflits. En même temps, toute analyse diplomatique doit s’inscrire dans la longue durée. Il s’agit d’envisager l’avenir d’un pays dans un contexte international pour longtemps et de proposer les moyens de cette politique étrangère. Les relations diplomatiques mettent enfin en branle une opinion politique internationale qui peut forcer des belligérants à abandonner un conflit. Des succès militaires peuvent alors déboucher paradoxalement sur une défaite diplomatique.

Selon vous, les nouvelles technologies, améliorant l’efficacité des diplomates sur le terrain, augmentent-elles les résolutions de conflits de manière significative ?

Oui et non, car les nouvelles technologies ont contribué à raccourcir considérablement les distances, donc à transformer profondément le travail de la diplomatie et des diplomates dont la mission même dérivait de cet éloignement. Longtemps, ils ont négocié, dans une forme de solitude, loin de leur gouvernement ; aujourd’hui, ils peuvent être en rapport rapide et constant avec lui. D’eux-mêmes, les chefs d’État et les chefs de gouvernement se trouvent désormais en première ligne. Ils se rencontrent et peuvent négocier directement entre eux, même s’il y a tout un travail de préparation effectuée par des spécialistes de la politique étrangère. Nous avons même vu des rencontres se faire désormais par visioconférence, en cas de nécessité, ce qui accélère et simplifie beaucoup les négociations.

Les rencontres personnelles des chefs d’État conservent une grande force symbolique et politique comme la guerre en Ukraine a pu le montrer à plusieurs reprises. Elles font partie de ce qu’on peut appeler la communication politique, comme choix principal de la politique extérieure. Le diplomate a des fonctions de représentation, mais celles-ci comptent désormais moins que son travail de négociation et d’information. En revanche, les efforts de médiation, la diplomatie secrète, les échanges discrets tiennent une part importante dans la préparation de toute pacification.

Les nouvelles technologies numériques transforment, à leur tour, la vie internationale. Nées aux États-Unis, elles donnent un grand poids dans le monde aux entreprises qui les ont mises en place et qui les contrôlent. Elles sont utilisées par des hommes politiques pour manipuler l’opinion publique par des déclarations fracassantes. Des puissances pratiquent une désinformation systématique, diffusant de fausses informations. Les réseaux sociaux suscitent enfin de larges échanges, à l’échelle du monde, via des influenceurs ou des influenceuses dont la parole peut convaincre des masses humaines. Les relations internationales voient ainsi s’affirmer de nouveaux acteurs et de nouvelles formes d’action.

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Depuis sa création en 1945, comment l’ONU est-elle perçue par les diplomates européens ?

Le monde a longtemps rêvé à de grands empires qui établiraient l’ordre et la sécurité sur de larges territoires. Devant l’échec de l’idée impériale, l’Europe, très fragmentée, s’est interrogée sur les moyens de parvenir à la paix perpétuelle. Elle s’est organisée en cherchant des pratiques pour maintenir le dialogue entre des États souverains très divers et en élaborant un droit international, qui s’impose au monde jusqu’à nos jours. La création de l’Organisation des Nations Unies s’inscrit comme l’aboutissement de cette recherche.

L’ONU a porté les grands espoirs nés après la Seconde guerre mondiale, pour trouver les voies d’une paix durable, sinon perpétuelle. Après l’échec de la société des Nations qui n’avait pu empêcher l’immense conflit, c’était une nouvelle organisation qui naissait pour l’ensemble des pays du globe et cette fois installée à New York. Elle a eu la chance de se maintenir malgré la guerre froide et tous les conflits qui sont nés dans le monde. Même si les États reconnus par l’ONU sont loin d’être les seuls acteurs des relations internationales, la reconnaissance par cette institution constitue un but politique essentiel pour des communautés humaines qui affirment leur indépendance.

L’ONU se caractérise par une organisation complexe qui laisse à un directoire, le Conseil de sécurité avec cinq membres permanents, les moyens de contrôler l’action générale, ce qui n’est pas sans susciter les critiques des autres États. De plus, le fait que tous les États du monde puissent y siéger, à partir du moment où ils sont reconnus par la communauté internationale, conduit à imposer la loi de la majorité, ce qui peut avoir des inconvénients. Dans ses résolutions, l’ONU condamne souvent l’action de certains pays, tout en fermant les yeux sur d’autres qui accumulent les pires exactions. Pourtant, l’existence de l’ONU permet d’avoir un lieu où des négociations sont toujours possibles, ou les crises peuvent être analysées, sinon résolues, ou un dialogue international peut se maintenir malgré toutes les ruptures.

L’assemblée générale des Nations unies est aussi une tribune où les chefs d’État défendent leur vision du monde et elle offre ainsi un écho inégalé à des propositions diplomatiques. Les Nations unies ont également fourni des troupes et des moyens pour tenter de résoudre des conflits partout dans le monde, et cela au prix de pertes humaines qu’il convient de ne pas oublier. Si certaines institutions liées à l’ONU suivent des majorités de circonstance et connaissent sans doute des dérives, d’autres accomplissent avec rigueur les missions dont elles ont la charge, que l’on songe par exemple à la Cour internationale de justice ou à l’AIEA à propos de l’arme nucléaire.

Dans votre conclusion intitulée « Les Nations unies », vous écrivez : « L’affirmation continue des nations conduit à donner à l’action politique des ressources nouvelles. » À quelles ressources faites-vous allusion ?

Dans mon esprit, comme j’étudie les Temps dits modernes (XVI^e-XVIII^e siècle), l’Europe est organisée en royaumes et en principautés : les accords ou les conflits naissent entre ces princes. Avec le temps, les États princiers laissent la place à des États-nations, et alors on peut vraiment parler de relations internationales.

Prenons l’exemple français. Très tôt, dès le Moyen Âge, la monarchie française a pu mettre sur pied une armée permanente et, pour l’entretenir, a disposé d’un impôt permanent. Ce système a favorisé l’affirmation de l’État, c’est-à-dire d’une administration solide. Au contraire, en Angleterre, le projet d’une armée permanente a été vécu comme une menace, capable de renforcer le pouvoir royal et de le transformer en tyrannie. La maxime, « No standing army », « Pas d’armée permanente », résume bien ce principe. Même en France, le pouvoir royal préférait s’appuyer sur des soldats professionnels, encadrés par la noblesse, et soutenus par des mercenaires étrangers. L’idée de donner des armes à la population semblait dangereuse car celle-ci pouvait les retourner contre les autorités établies, les révoltes en tout genre ayant scandé l’histoire de France. À la fin du XVII^e siècle, à l’imitation du Savoie-Piémont, Louis XIV s’efforça de mobiliser les populations pour résister aux grandes coalitions qu’il devait affronter et il créa une milice dite provinciale. Cette ébauche de conscription rencontra bien des résistances.

Un changement important apparut en Europe avec la révolution française et sa nation en armes. On peut dire aussi que les insurgés américains permirent la mobilisation d’une nation face à la puissance coloniale. Les cantons suisses apprirent très tôt à s’armer pour résister à toute attaque venue de l’extérieur et chaque citoyen pouvait se faire soldat. De même, sur les confins de l’Europe, des populations de paysans-soldats défendirent les frontières face à l’avancée des Turcs, ainsi les cosaques dans l’Ukraine actuelle ou les Croates dans les Balkans. En tout cas, à partir du XIX^e siècle, les nations s’affirment et se dressent les unes contre les autres, et n’hésitent à entrer dans des conflits aux dimensions nouvelles où des masses humaines sont engagées sans hésitation, provoquant des hécatombes jamais vues.

Dans l’ensemble du monde, les rapports internationaux voient renaître des motivations religieuses fortes qui viennent exacerber encore les conflits. De même, les affrontements ethniques débouchent également sur des engrenages de massacres : des populations voisines se lancent dans des affrontements féroces au nom de différences de langue ou de culture. Les conflits internationaux enfin se doublent aujourd’hui d’actions terroristes qui s’en prennent aux populations civiles. En France, le service national obligatoire pour tous les hommes prend fin en 1997. Ce changement radical ouvre la voie à une armée de métier. Les événements en Europe à partir de 2022 conduisent à réexaminer le rapport qu’entretient la population avec les menaces extérieures, autour d’une question qui parcourt l’histoire des hommes : faut-il mourir pour la patrie, mais aussi une autre qui en découle : faut-il mourir pour un allié lointain ?

Vous présentez dans votre livre le diplomate comme « chargé de responsabilités et irresponsable », « personnalité singulière de la société, qui l’examine avec un mélange de respect et de méfiance »… Comment nuanceriez-vous cette appréciation, vingt ans après ?

Quand l’historien étudie la diplomatie d’autrefois, il peut constater que les princes ou les chefs d’État s’attribuaient volontiers les succès comme la signature d’alliances ou de paix, et laissaient les négociateurs assumer les échecs. Ce mélange de responsabilité et d’irresponsabilité peut expliquer le regard ambigu porté sur une action qui se couvre souvent de secret ou de discrétion, donc mal connue et mal comprise. Notons que si, dans nos villes, bien des statues viennent honorer des hommes de guerre, elles sont rares à rappeler l’action d’hommes de paix.

Je pense que l’image de l’ambassadeur reste chargée de quelques préjugés venus du passé et d’une forme d’ignorance quant aux missions qui peuvent lui être attribuées. L’importance du cérémonial et l’implication dans la vie mondaine ont donné à cette profession une réputation de légèreté inconsistante. Le président Georges Pompidou s’était moqué injustement de « l’exercice permanent de la tasse de thé et du petit gâteau ». Ces apparences étaient trompeuses et le métier a beaucoup changé avec la circulation rapide de l’information.

L’ambassadeur se trouve poussé au premier rang aujourd’hui dans les médias lorsqu’il faut justifier et expliquer la politique de son pays. La tâche n’est pas facile car il n’est pas forcément au courant des motivations les plus profondes de son gouvernement, et il doit néanmoins le défendre. Les accords internationaux supposent également de plus en plus d’expertise et le diplomate intervient sur des sujets variés et difficiles, aussi bien à propos des technologies nouvelles que des grands drames humains.

Un diplomate cherche à soutenir les entreprises de son pays afin qu’elles puissent s’implanter et trouver des marchés. Il s’intéresse à toutes les questions militaires et accompagne ainsi la politique de défense de son gouvernement. Ces tâches ne sont pas sans danger, en particulier, lorsque éclatent des troubles sociaux ou des révolutions politiques. Une ambassade et un ambassadeur peuvent apparaître comme des cibles commodes pour des politiciens à la recherche de boucs émissaires. Les incidents sont nombreux dans la vie diplomatique et des ambassadeurs ont été des cibles à plusieurs occasions, perdant la vie dans l’accomplissement de leur devoir.

Le diplomate peut faire face à des situations délicates, en particulier lorsqu’il doit s’intéresser à des opposants politiques ou s’occuper de visas pour des populations désireuses de quitter leur propre sol. Un nouveau modèle s’impose aujourd’hui. Le diplomate doit continuer à fréquenter les élites politiques mais il doit montrer en permanence sa grande curiosité pour toute la culture et toutes les traditions nationales, et se mettre à l’écoute des populations du pays où il est appelé à vivre. Il travaille en permanence à dépasser les ignorances et les incompréhensions, à jeter des passerelles pour faciliter le dialogue entre des mondes parfois hostiles et à faciliter les rapprochements possibles. Il incarne ainsi la quête de valeurs universelles.